Titre 4 – Procédures relatives aux demandes d’entraide

Procédures relatives aux demandes d’entraide
en l’absence d’accords internationaux applicables (article 27)

262. L’article 27 oblige les Parties à appliquer certaines procédures et conditions d’entraide lorsqu’il n’existe pas de traité d’entraide ni d’arrangement établi sur la base des législations uniformes ou réciproques en vigueur entre la Partie requérante et la Partie requise. L’article renforce donc le principe général suivant lequel l’entraide doit être mise en oeuvre en appliquant les traités correspondants ou des arrangements analogues d’entraide. Les auteurs de la Convention n’ont pas voulu créer un régime général d’entraide distinct qui se substituerait aux autres instruments et arrangements applicables, estimant qu’il serait plus commode de s’en remettre d’une façon générale aux régimes fixés par les traités d’entraide en vigueur, ce qui permet aux spécialistes de l’entraide d’utiliser des instruments et arrangements qu’ils connaissent bien en évitant tout risque de confusion qui pourrait résulter de la mise en place de régimes concurrents. Comme on l’a déjà indiqué, les mécanismes dont le besoin se fait tout particulièrement sentir pour permettre une entraide efficace rapide en matière de criminalité informatique, comme ceux que prévoient les articles 29 à 35 (Dispositions spécifiques – Titres 1, 2, 3) sont les seuls au titre desquels chaque Partie est tenue de mettre en place les fondements juridiques lui permettant d’accorder les formes d’entraide voulues si ses traités, arrangements ou lois d’entraide en vigueur ne contiennent pas de dispositions en ce sens.

263. Il s’ensuit que la plupart des formes d’entraide visées dans le présent chapitre continueront d’être accordées en vertu de la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale (STE nº 30) et de son Protocole (STE nº 99) entre Parties à ces instruments. Selon une autre formule, les Parties à la présente Convention qui ont signé des traités bilatéraux d’entraide ou des accords multilatéraux d’entraide en matière pénale (tels que les accords liant les États membres de l’Union européenne) continueront d’en appliquer les clauses, complétées par les mécanismes applicables à la criminalité informatique ou en relation avec l’ordinateur décrits dans le reste du chapitre III, à moins qu’elles ne décident d’appliquer à la place tout ou partie du reste de cet article. L’entraide peut également découler d’arrangements établis sur la base de législations uniformes ou réciproques, tels que le système de coopération instauré entre les pays nordiques, qui est également reconnu par la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale (article 25, paragraphe 4) et le système instauré entre les membres du Commonwealth. Enfin, la référence aux traités d’entraide ou arrangements établis sur la base des législations uniformes ou réciproques n’est pas limitée aux instruments en vigueur au moment de l’entrée en vigueur de la présente Convention, mais concerne également les instruments qui pourront être adoptés ultérieurement.

264. Les paragraphes 2 à 10 de l’article 27 (Procédures relatives aux demandes d’entraide en l’absence d’accords internationaux applicables) prévoient un certain nombre de règles régissant l’octroi d’une entraide en l’absence d’un traité d’entraide ou d’un arrangement établi sur la base de législations uniformes ou réciproques, parmi lesquelles la création d’une autorité centrale, l’imposition de conditions, motifs et procédures en cas d’ajournement ou de refus, la confidentialité des requêtes et les communications directes. En ce qui concerne ces questions expressément traitées, en l’absence d’un traité d’entraide ou d’un arrangement établi sur la base des législations uniformes ou réciproques, les dispositions de cet article doivent se substituer aux dispositions de droit interne régissant normalement l’entraide. D’un autre côté, l’article 27 n’offre pas de règles concernant d’autres questions le plus souvent abordées dans la législation nationale régissant l’entraide internationale. Ainsi, par exemple, on n’y trouve aucune disposition concernant la forme et le contenu des requêtes, l’audition de témoins dans les parties requise ou requérante, l’établissement de documents officiels, le transfert de témoins incarcérés ou l’assistance en matière de confiscation. En ce qui concerne ces questions, il découle du paragraphe 4 de l’article 25 qu’en l’absence d’une disposition spécifique dans le présent chapitre, c’est le droit interne de la Partie requise qui fixe les modalités précises de l’octroi de ce type d’entraide.

265. Le paragraphe 2 requiert la création d’une ou de plusieurs autorités centrales chargées d’envoyer les demandes d’entraide ou d’y répondre. L’institution d’autorités centrales, qui figure très souvent dans les instruments modernes d’entraide en matière pénale, est des plus utiles pour assurer le type de riposte rapide qui est si important dans la lutte contre la criminalité informatique ou en relation avec l’ordinateur. En premier lieu, la transmission directe d’une demande entre ces autorités est plus rapide et efficace que la transmission par la voie diplomatique. Ensuite, ces autorités veillent à ce qu’il soit donné suite avec diligence aux demandes qu’elles adressent ou qu’elles reçoivent, et s’assurent que les responsables de l’application des lois dans le pays partenaire sont informés de la meilleure façon de tenir compte des règles juridiques en vigueur dans la partie requise et qu’il est donné suite comme il convient aux requêtes particulièrement urgentes ou délicates.

266. Les parties sont invitées, pour des raisons d’efficacité, à désigner une autorité centrale unique aux fins de l’entraide; le mieux serait, d’une façon générale, que l’autorité désignée à cette fin en vertu d’un traité d’entraide ou du droit interne d’une Partie serve également d’autorité centrale aux fins de l’application de cet article. Mais une Partie peut, si elle le souhaite, désigner plusieurs autorités centrales dès l’instant que son système d’entraide le permet. La Partie qui a créé plusieurs autorités centrales doit s’assurer que chacune d’entre elles interprète de la même manière les dispositions de la Convention et traite rapidement et efficacement tant les demandes qu’elle reçoit que celles qu’elle envoie. Chaque partie communique au Secrétaire général du Conseil de l’Europe les noms et adresses (y compris l’adresse électronique et le numéro de télécopieur) de l’autorité et des autorités qu’elle a désignées pour recevoir des demandes d’entraide en vertu de cet article ou répondre à de telles demandes, et les Parties sont tenues de veiller à ce que la désignation soit à tout moment correcte.

267. L’un des principaux objectifs que cherche à atteindre un État qui requiert l’entraide est souvent d’assurer le respect des dispositions de son droit interne qui régissent l’admissibilité des preuves, ce qui lui permet d’utiliser lesdites preuves en justice. Pour qu’il puisse être donné suite à ces règles de preuve, le paragraphe 3 oblige la Partie requise à exécuter les demandes conformément à la procédure spécifiée par la Partie requérante, à moins que cette procédure ne soit incompatible avec sa législation. Soulignons que ce paragraphe ne vise que l’obligation de respecter des règles de procédure techniques et ne concerne pas les garanties de procédure fondamentales. Ainsi, par exemple, une Partie requérante ne peut pas demander à la partie requise d’exécuter une opération de perquisition et saisie qui ne serait pas conforme aux règles juridiques fondamentales appliquées par la Partie requise à ce type d’opération. Compte tenu de la nature limitée de l’obligation, il a été décidé que le simple fait qu’une telle procédure soit étrangère à l’ordre juridique de la partie requise ne constituait pas un motif suffisant pour refuser d’appliquer la procédure requise par la Partie requérante; la procédure doit être incompatible avec les principes juridiques de la Partie requise. Ainsi, par exemple, la loi de la Partie requérante peut exiger, au plan de la procédure, qu’un témoin fasse sa déposition sous serment. Même si son droit interne n’exige pas que les témoins déposent sous serment, la Partie requise doit faire droit à la demande de la Partie requérante.

268. Le paragraphe 4 prévoit la possibilité de refuser d’exécuter les demandes d’entraide présentées en application de cet article. L’entraide peut être refusée pour les motifs visés au paragraphe 4 de l’article 25 (c’est-à-dire les motifs prévus par le droit interne de la Partie requise), y compris l’atteinte à la souveraineté de l’État, à la sécurité, à l’ordre public ou à d’autres intérêts essentiels, et lorsque la Partie requise considère l’infraction comme politique ou liée à une infraction politique. Au nom du principe supérieur consistant à accorder l’entraide la plus large possible (voir articles 23 et 25), les motifs de refus établis par une Partie requise doivent être limités et invoqués avec modération. Ils ne doivent pas prendre une ampleur telle qu’ils risqueraient d’aboutir à un refus d’entraide ou à l’octroi d’une entraide assortie de conditions trop lourdes au titre de vastes catégories de preuves ou d’informations.

269. Conformément à cette approche, il a été convenu que, outre les motifs de refus visés à l’article 28, le refus d’entraide au motif de la protection des données ne peut être invoqué que dans des cas exceptionnels. Une telle situation pourrait se présenter lorsque, après avoir pesé les intérêts importants impliqués dans un cas particulier (d’une part les intérêts publics, y compris la bonne administration de la justice et, d’autre part, des intérêts liés à la vie privée), il apparaît que la communication des données spécifiées, recherchées par la Partie requérante, soulèverait des problèmes d’une telle ampleur que la Partie requise pourrait les considérer comme relevant de motifs de refus fondés sur ses intérêts essentiels. Une application large, catégorique ou systématique des principes de protection des données pour refuser la coopération n’est, par conséquent, pas permise. Ainsi, le fait que les Parties concernées disposent de systèmes différents de protection du caractère privé des données (par exemple, la Partie requérante ne dispose pas de l’équivalent d’une autorité spécialisée en matière de protection des données) ou emploient des moyens différents pour protéger les données à caractère personnel (par exemple, la Partie requérante utilise des moyens autres que la procédure de suppression des données pour protéger le caractère privé ou l’exactitude des données à caractère personnel reçues par les autorités chargées de l’application de la loi), ne constitue pas, en soi, un motif de refus. Avant d’invoquer les « intérêts essentiels » comme motif pour refuser la coopération, la Partie requise devrait, à la place, essayer de fixer des conditions qui permettraient le transfert des données (voir Article 27, paragraphe 6 et paragraphe 271 de ce rapport).

270. Le paragraphe 5 permet à la Partie requise d’ajourner, non de refuser, l’exécution d’une demande d’entraide si l’exécution immédiate des mesures visées par la demande risquerait de porter préjudice à des enquêtes ou procédures conduites par ses autorités. Ainsi, par exemple, si la Partie requérante a demandé la communication de preuves ou la déposition d’un témoin aux fins d’enquête ou de procès, et que les mêmes preuves ou dépositions sont nécessaires au déroulement d’un procès sur le point de commencer dans la Partie requise, celle-ci pourra valablement surseoir à l’exécution desdites mesures.

271. Le paragraphe 6 dispose que dans les cas où elle serait normalement amenée à refuser ou ajourner sa coopération, la Partie requise peut l’assortir de conditions. Si celles-ci ne conviennent pas à la Partie requérante, la Partie requise peut les modifier ou se prévaloir de son droit de refuser sa coopération ou d’y surseoir. Étant donné que la Partie requise est tenue d’accorder la coopération la plus large possible, il a été décidé qu’elle devrait utiliser avec modération son droit de refus et celui de fixer des conditions.

272. Le paragraphe 7 oblige la Partie requise d’informer la Partie requérante de la suite qu’elle entend donner à sa demande d’entraide et de motiver son éventuel refus d’y faire droit ou l’éventuel ajournement de l’entraide. Le fait que la Partie requise doit indiquer ses raisons peut, entre autres, aider la Partie requérante à comprendre comment la Partie requise interprète les exigences de cet article, fournit une base en vue des consultations qui pourraient être engagées pour améliorer l’efficacité de l’entraide et permet à la Partie requérante d’avoir accès à des informations factuelles dont elle n’avait pas eu connaissance concernant l’existence ou la situation de témoins ou de preuves.

273. Il peut arriver qu’une Partie fasse une demande d’entraide à propos d’une affaire très délicate ou d’une affaire pour laquelle la divulgation prématurée des faits ayant motivé la requête pourrait avoir des conséquences désastreuses. Le paragraphe 8 autorise donc la Partie requérante à demander à la Partie requise de s’assurer que le fait et l’objet de la requête restent confidentiels. Toutefois, la confidentialité ne peut être sollicitée que dans la mesure où elle n’empêche pas la Partie requise d’obtenir les preuves ou les informations demandées; or, il peut arriver, par exemple, que la divulgation des informations en question soit indispensable pour obtenir une ordonnance judiciaire aux fins d’exécution de la demande d’entraide, ou qu’il faille notifier la requête à des particuliers ayant des preuves en leur possession pour que cette requête puisse être exécutée. Si la Partie requise ne peut faire droit à cette demande de confidentialité, elle doit en informer la Partie requérante, qui aura alors la possibilité de retirer sa demande ou de la modifier.

274. Les autorités centrales désignées conformément au paragraphe 2 communiquent directement entre elles. Toutefois, en cas d’urgence, les juges et procureurs de la Partie requérante peuvent adresser directement à leurs homologues de la Partie requise les demandes d’entraide judiciaire. Le juge ou le procureur appliquant cette procédure doit également adresser une copie de la demande à l’autorité centrale de son pays, à charge pour celle-ci de la transmettre à l’autorité centrale de la Partie requise. En vertu de la lettre b) du paragraphe 9, les demandes peuvent être transmises par l’intermédiaire d’Interpol. Les autorités de la Partie requise qui reçoivent une demande ne relevant pas de leur compétence doivent, en application de la lettre c) du paragraphe, honorer une double obligation. Premièrement, elles doivent transmettre la demande à l’autorité compétente de la Partie requise. Deuxièmement, elles doivent en informer les autorités de la Partie requérante. Conformément à la lettre d), les demandes peuvent également être transmises directement, sans l’intervention des autorités centrales, même si elles n’ont pas de caractère d’urgence, dès l’instant que l’autorité de la Partie requise peut faire droit à la demande sans avoir besoin de prendre de mesures de coercition. Enfin, la lettre e) habilite une Partie à informer les autres, par l’intermédiaire du Secrétaire général du Conseil de l’Europe, que, pour des raisons d’efficacité, les demandes doivent être adressées directement à l’autorité centrale.